黨的十九大報告指出，“實施區域協調發展戰略”是“貫徹發展新理念，建設現代化經濟體系”的重要一環。

近年來，在全國各地蓬勃興起的新型跨區域經濟合作模式——“飛地經濟”，在大幅度縮小區域發展差距方面效果顯著，得到了國家層面的肯定并正向更大範圍推廣，無疑是實施區域協調發展戰略的有力抓手。

我省“飛地經濟”方興未艾，既有成就也面臨不少發展瓶頸。如何破解難題、實現“飛地經濟”更好更快更優發展？湖南日報特約專家學者、實務工作者建言獻策。

李琳

“飛地經濟”是一種新型區域經濟合作模式，以共建“飛地”園區為載體，通過合适的利益共享機制将“飛出地”與“飛入地”的經濟利益捆綁發展，以實現優勢互補、互惠共赢之目的。

“飛地經濟”具有促進産業集聚和管理創新的雙重功能，在江蘇、廣東、浙江、福建等地已獲得蓬勃發展，也正在成為安徽、江西、河南、四川等中西部地區培育經濟新引擎的重要抓手。今年5月，國家發改委聯合八大部門出台《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，明确指出各省應加大對“飛地經濟”的支持力度，促進區域在合作共赢中協同發展。

當前，湖南“飛地經濟”尚處于起步階段，頂層設計缺失、促進機制尚未建立、優惠政策不配套等問題凸顯，必須采取有效措施加以破解，大力推進“飛地經濟”發展，打造我省經濟轉型升級新引擎。

湖南“飛地經濟”發展

面臨的主要制約

統籌規劃缺失。 湖南至今尚未出台“飛地經濟”發展省域層面的統籌規劃，頂層設計缺失，既難以引導合作雙方達成認知上的統一，也難以規避“飛地”園區無序建設的潛在風險。“飛地經濟”涉及到兩個或多個不同行政區劃主體，“飛出”方和“飛入”方由于經濟發展水平的梯級差異，往往會産生合作利益訴求和利益驅動點的差異，導緻雙方認知上的偏差，互信關系難以建立。合作雙方如果沒有省域層面的綱領性指導作為共同遵循，就難以從産業轉型升級、新的增長極培育高度來認知“飛地經濟”發展的重要意義，也就削弱了“飛地”園區合作的内生驅動力，進而影響到“飛地”園區的順利推進。與此同時，還難以從宏觀上引導全省“飛地”園區建設與産業空間布局優化、開發區轉型升級有機結合，不能有效規避“飛地”園區低水平同質建設的潛在風險。

協調推進機制尚未建立。跨行政區劃的“飛地”園區建設的順利推進，有賴于雙方多層次互信、溝通機制的建立。但湖南現有“飛地”園區大多既沒有建立合作雙方上一級政府間的高層協商機制，又沒有建立雙方本級政府間的常态化溝通和問題解決機制。一旦問題和分歧出現，很難及時有效協商解決，長此以往就會積累大量矛盾，凸顯雙方因觀念、辦事程序差異而導緻的鴻溝，不利于“飛地”園區的合力推進。

穩定的利益分享與激勵機制尚未完善。明确的利益分享與激勵機制是決定飛地合作能否順利推進的關鍵。我們通過實地調研發現，湖南“飛地”園區政府間、政府與園區運營企業間存在責、權不明晰，穩定的利益分享機制尚未建立等問題。其中，如何有效解決“飛出地”政府與“飛入地”政府間稅收分成和GDP統計分解問題，是影響合作雙方能否持續投入、“飛地”園區能否可持續發展的關鍵。

園區招商引資面臨瓶頸制約。目前，我省一些“飛地”園區的招商引資面臨“飛出地”産業轉移動力不足和“飛入地”吸引力不夠的雙重制約。具體表現為：“飛出地”園區的優勢産業在本地市場尚未飽和，産業轉移勢頭不明顯，項目輸出動力不足；同時，“飛入地”園區通常為新建園區，配套設施尚不完善，知名度欠缺，主動招商吸引力不強，面臨客商洽談多、實力企業少、項目落地難的困境。

扶持“飛地”園區發展的相關政策缺失。許多省市為了促進“飛地經濟”蓬勃發展，已出台、實施相關支持辦法，比如在“飛地”園區用地、融資、用人等方面制定了可操作性強的優惠政策與具體措施。湖南尚未出台相關政策措施，省内“飛地”園區普遍面臨融資壓力大、用地難以保障、财政稅收支持政策少等困境，制約了發展。

推進湖南“飛地經濟”發展

的對策建議

強化全省“飛地經濟”發展的統籌協調。建立以省發改委牽頭，會同省國土廳、省經信委、省環保廳、省商務廳、省統計局等部門組成的“飛地經濟”領導小組，統籌全省“飛地經濟”發展的宏觀規劃，明确“飛地經濟”發展的指導思想、基本原則、主導模式及發展重點；盡快出台促進我省“飛地經濟”發展的實施方案，制定“飛地經濟”發展的政策措施及重大問題解決機制，明确“飛地”園區作為開發區的一種特殊類型的身份，并确立全省“飛地經濟”發展重點示範園區，鼓勵其在合作模式、運行機制方面先行先試，探索經驗。

建立共建共管協調聯動機制。一是省級層面出台針對“飛地”園區合作方式的詳細指導文件，明确雙方權責，完善共建共管協調機制。采取以“飛出地”為主導、雙方共同參與、差異化分工的方式進行“飛地”園區的共建共管。“飛出地”負責園區的總體規劃、投資開發、招商引資等主要工作，“飛入地”負責拆遷安置、基礎設施配套、社會管理等輔助工作，園區的管理運營采取公司化運營模式，“飛出地”與“飛入地”按商定比例共同投資成立園區開發公司，實行“自主決策，獨立運行”的市場化運作模式。二是地方層面建立常态化協商機制，落實落細共建共管協調機制。合作雙方應建立聯席會議制度，定期就“飛地”園區建設中的問題和分歧及時溝通協商解決；細化明晰雙方責權，确保園區事項分配合理、權責匹配、責任到人，督促雙方積極合力推進園區建設。

完善有效激勵的利益共享機制。引導合作雙方以股份合作的模式進行“飛地”園區共建，按照協議出資比例組建開發運營公司，取得收益後按照股份比例進行分成；探索實施跨區域經濟核算，允許GDP、工業産值、稅收等統計數據在合作地區之間分解；探索跨區域經濟發展的政府考核辦法，将“飛地經濟”發展狀況納入政府績效考核範圍。

以“捆綁式”招商破解“飛地”園區瓶頸制約。一是省級層面将全省11個“飛地經濟”試點園區進行分類“捆綁”招商。由省商務廳牽頭、各市商務局參與并聯合各層級商會組織，共同實施全省“飛地”園區項目“捆綁式”招商。依據全省四大闆塊、不同園區、不同産業、不同主體進行分類“捆綁”招商，組織面向珠三角地區、長三角地區和“一帶一路”沿線國家的專題招商引資活動 ，推動“一對一”招商引資洽談，統籌推進全省“飛地”園區的項目落地。二是地方層面将“飛地”園區與其他項目“捆綁”招商。如長沙經開區可将“飛地”園區與本地裝備制造業“捆綁”招商，将對土地、勞動力等要素需求較大而對技術要求相對較低的裝備制造業關鍵配套項目引流至其“飛入地”汨羅的“飛地”園區；汨羅市可将“飛地”園區與其他相關園區的項目進行“捆綁”招商，重點圍繞裝備制造業引進關鍵配套項目。

盡快出台實施“飛地”園區扶持政策。一是省級層面出台可操作性強的扶持政策。以試點園區為主體，出台土地、财政、金融、人才等方面扶持政策，将“飛地”園區的建設用地、财政扶持等相關指标單列，明确“飛地”園區在享受所有園區優惠政策的同時還能享受到特殊政策優勢。二是建議省級層面成立“飛地”園區發展專項基金。主要投向重點“飛地”園區基礎設施建設，并引導“飛地”園區專項基金、基礎設施投資基金及産業發展基金等向“飛地經濟”試點園區重點傾斜。三是地方層面拓寬融資渠道。通過引進風險投資機構和戰略投資者、大力推廣PPP模式等途徑，吸納社會資本投入園區建設；加大信貸支持力度，建立銀行與園區開發公司的定期協商聯系機制，積極探索推廣資産抵押、動産抵押等信貸擔保方式，解決園區發展資金困難問題。

（作者系77779193永利經貿學院教授、博士生導師，民建湖南省委常委）

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責任編輯：黃美露