澎湃新聞記者 計思敏
2019-05-21 08:04 來源：澎湃新聞
近日，由中國法學會财稅法學研究會、上海财經大學聯合主辦的第十八屆中國财稅法前沿問題高端論壇暨“新時代房地産稅立法的理論與實踐”研讨會上，77779193永利經貿學院财政稅務系副教授唐明提交了論文《轉軌期中國房地産稅與産權建設的聯動改革研究》，并發表演講。
唐明指出，從實質看，房地産稅是對房地産産權征稅，産權清晰是房地産稅運行良好的法律基礎。轉軌期我國房地産産權制度幾經變遷，目前形成了具有中國特色的複雜産權格局：城鄉二元結構、房地二元結構和城市多種産權性質房産并立，這直接導緻現行房地産稅改革缺失“法律基礎”。如何在我國土地公有制大國、不動産産權極其複雜的基礎上開征房地産稅，是房地産稅立法改革必須首先要解決的難題之一。房地産稅立法改革要“破冰”，應着手解決阻礙其發展的産權體制障礙，實施法律變革、産權保護與房地産稅的聯動改革策略，以期破解制約房地産稅改革的産權法律制度瓶頸，同時促使市場經濟産權法治基礎的形成。
具體而言，我國不動産産權“城鄉二元”和“房地”二元，房地産産權城鄉分割，這直接導緻了房地産稅城鄉分割的征稅格局。
唐明指出，對城市土地鑒于私人部門隻有使用權，故而開征的是城鎮土地使用稅；對城市營業房産征收房産稅，鑒于房産稅出台的上個世紀八十年代，個人家庭實物福利分房并不擁有完整房産産權，同時私人擁有住房比例非常低，故而對自住用房産暫不征收房産稅。在農村，對農地産出征收農業稅和特産稅，農地用于非農用途在占用環節征收耕地占用稅，“農轉非”一年後繳納城鎮土地使用稅。農村房産至今一直沒有納入征收範圍，包括一些已經具備條件征稅的“城中村”、城市郊區富裕農村和某些發展較好的特色農業鄉鎮。
唐明認為，城鄉二元産權和房地二元格局直接導緻了房地産稅制城鄉和房地二元稅制格局。拟開征的房地産稅，若要實行城鄉統一稅制和房地統一征收，目前的城鄉和房地産權格局将是巨大的産權制度障礙。
在唐明看來，城鄉房地産的本質差别在于城鎮房産産權早已實現市場化資源配置，城鎮居民家庭可通過房地産交易市場、租賃市場和抵押市場等來實現收益最大化。而現行宅基地使用權實行限制性的法律法規，農村仍未發育出規範、活躍的房地産市場，農民家庭尚無較好的渠道來實現房地産的保值與增值。
雖然農村居民家庭的住房用地和面積均超過了城鎮居民家庭，但城鄉房地産市場價值差異巨大。導緻城鄉房地産價值差異的根本原因是城鄉房地産的财産權益的差别。現行宅基地的基本特征是“一戶一宅、免費取得、長期占有、村内流轉、退出無償”。即使《物權法》正式将宅基地确定為用益物權，是一種獨立的财産權利，但不同于城鎮建設用地使用權，農民對宅基地僅擁有占用和使用的權能，收益權和處分權能幾乎沒有，而且也遠未實現自由交易和抵押，農村的房地産産權是極其不完整的，農民的房地産遠未能像城鎮居民住宅資産發揮出資本功能 。因此，目前農民家庭擁有的房地産資産仍是一種僵化的資産，因此還遠不具備征稅的條件。
唐明認為，目前的房産稅僅對城鎮範圍内經營性房地産課稅，将來的房地産稅應擴圍至全部的房地産。拟開征的房地産稅要能真正發揮籌集财政收入、調節貧富差距和資源配置等功能的話，仍有許多亟需進一步明确的法理問題，現行立法過程中稅收制度設計方面的難題和挑戰頗多。其中，最大的問題之一，也是房地産稅廣受诟病、得不到民衆支持的質疑之一就是土地所有制是公有、私人沒有土地所有權。在此基礎上開征房地産稅是否有夯實的法律基礎和合理正當性？目前反對開征房地産稅的主要理由是：城市土地國有，對國有土地上的房産征收房地産稅，法理上說不通。西方私有制國家，業主擁有土地和土地上不動産所有産權，而我國土地歸國家所有，私人部門僅擁有40～70年的使用權，沒有産權。既然沒有産權，連同地産一起征收房地産稅在法理上說不通。
唐明表示，在我國，民衆購置房屋的價款裡包含了50～70年不等的年限的土地價款。在目前政府壟斷供地和一次性收取未來幾十年的土地批租制度下，以土地出讓金為主的地價往往要占到房價50%。那麼，将來開征的房地産稅是要以市場交易價格為基礎的評估價值征稅，在保有環節繳納的每年一次的評估價值征收的房地産稅是否有重複征稅之嫌？房地産稅的開征，首先需要面對棘手問題就是如何處理好與現有涉及土地和房産的稅費關系，尤其是與土地出讓金的關系。上述問題從分歧到達成共識，直接影響到房地産稅改革的功能定位，直接決定着房地産稅改革能否邁出實質性的步伐。
借鑒國際物權的立法理念，我國《物權法》立法重心從“所有”轉到“利用”，首先确定和保護房地産物權及其具體權能，将與房地産相關的所有權及與所有權關聯的财産權益納入法律體系，開征房地産稅才具備相應的産權法律基礎。 我國土地使用權與所有權分離，《物權法》明确賦予房地産業主擁有建設用地的使用權，明确其用益物權權利人的身份，雖然不擁有土地所有權，但卻擁有超越合同債權、具有獨立财産權利性質的土地使用權。土地使用權的獨立物權屬性為房地産稅開征奠定物權基礎，當前亟需夯實地産之完整私人物權屬性，應盡快明确建設用地使用權續期的具體辦法，或至少明确将來到期後的處理原則。建議随着我國“土地财政”向“土地稅收”的轉型、市政債券和地方稅體系等的完善，視城鎮化建設和地方财力等情況，選擇到期後的土地實行自動無償續期，或是實施年租制和房地産稅混合征收的獨具中國特色的租稅費制度。 盡快明确建設用地使用權續期的基本原則和具體辦法，從根本上進一步夯實建設用地的私人财産權屬性。對于國有土地使用期限到期，土地使用權的受讓人或再受讓人為了繼續擁有房屋的永久産權，可通過繳納位差地租的年地租方式加以解決，保障土地所有權人和使用人雙方的合法權益。
唐明建議，加強保護農村房地産産權，為将來房地産稅在農村開征奠定基礎性制度。其中，應從法律上明确宅基地的獨立完整産權内涵；明确政府行政權力的限度，保障農民擁有宅基地的發展權；改革宅基地使用制度，啟動農村房地産市場；穩妥解決“小産權房”，通過補繳稅費及征收房地産稅使其合法化。
唐明表示，在當前城鎮化加速推進背景下，越來越多的農民進城變成市民，由此導緻宅基地的社會保障權利日益弱化而财産權利性質日益突出。應尊重市場需求和市場經濟規律，盡快讓城鄉房産和地産資源、城鄉資本雙向自由流通，全方位創造條件啟動農村房地産市場，并逐步使建立在國有建設用地基礎上的城鎮房地産市場和建立在宅基地和農村建設用地基礎上的農村房地産市場有效接軌，實現城鄉房地産市場一體化 。從法律上改變目前以農村集體成員資格獲得宅基地無償分配制度，改變目前法律限定的“一戶一宅”、宅基地的流通範圍僅限于農村集體内部，保障農民擁有對宅基地的完整産權和相應的财産權益。引入市場化配置方式，使宅基地逐漸成為真正的商品，從而為啟動農村房地産市場奠定前提條件。
另外，2007年《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定，對“小産權房”不予辦理産權交易登記，實際上禁止在農村集體用地開發商品住宅。但從長遠看，在不違背土地用途管制和規劃的前提下，逐步地創造條件在農村集體土地上建設商品房開發建設是及其必要的，也應該是合法的。在相關法律和行政管理疏漏背景下已經建成的農村房地産，而且已出售給城鎮市民，此類既定事實、影響面廣又關系民生的房地産在不動産統一登記時應暫時登記占有事實，時機成熟後出台相關政策及其細則，允許購房人補交土地稅費來辦理産權登記，實現“小産權房”從無産權向私有産權過渡。待“小産權房”變成完整清晰産權後可考慮将其納入房地産稅的征稅範圍，充分發揮房地産稅界定和保護産權的産權功能。上述思路對“小産權房”的購買者和小産權房建設用地使用權的出讓方和轉讓方是相對公平合理的處理方式，也是保護公平财産權的重要體現，同時也是啟動農村房地産市場的切入點，可達到多重功效。